內(nèi)容提要

信訪舉報(bào)、檢舉控告是干部群眾向組織反映問題的重要渠道，是群眾監(jiān)督的重要載體，同時(shí)也是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)問題線索的重要來源。對于依紀(jì)依法行使檢舉控告權(quán)的干部群眾，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)必須旗幟鮮明地予以支持和保護(hù)。但實(shí)踐中，也有個(gè)別人故意捏造事實(shí)、偽造材料，向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)惡意舉報(bào)，既嚴(yán)重浪費(fèi)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法資源，擾亂舉報(bào)秩序、污染社會風(fēng)氣，也傷害黨員干部干事創(chuàng)業(yè)積極性，破壞地方政治生態(tài)、危害黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，必須予以嚴(yán)肅懲處。由于誣告陷害與錯(cuò)告行為在表現(xiàn)形式上具有一定的相似性，實(shí)踐中要特別注意對二者進(jìn)行區(qū)分，仔細(xì)甄別舉報(bào)內(nèi)容，全面把握細(xì)節(jié)、充分論證研判、精準(zhǔn)區(qū)分處置，切實(shí)做到審慎準(zhǔn)確、不枉不縱。

基本案情

王某，中共黨員，A區(qū)某街道辦事處原副主任。王某因工作理念和行事風(fēng)格等方面的原因，長期與該街道辦事處主任張某不合，特別是幾次職務(wù)職級晉升無果后，王某懷疑張某“暗中使絆”，心中怨念更甚。2022年5月，張某負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)幾個(gè)老舊小區(qū)的提升改造工程，王某在單位食堂聽人聊到張某這次“得了個(gè)肥差”，又發(fā)現(xiàn)張某經(jīng)常與施工方負(fù)責(zé)人出入單位，越瞧越覺得張某“有問題”，于是同時(shí)向市、區(qū)兩級人大、政協(xié)、公安、檢察和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)投遞匿名舉報(bào)信件，舉報(bào)張某在負(fù)責(zé)工程期間接受施工方宴請并收受禮品禮金。A區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)初步核實(shí)后認(rèn)為舉報(bào)內(nèi)容不實(shí)，對問題線索予以了結(jié)，但張某受到舉報(bào)以及被組織核查的事情在單位引起議論，給其帶來了很大心理壓力。

分歧意見

本案例中，對于王某的行為應(yīng)如何認(rèn)定，存在兩種意見。

第一種意見認(rèn)為，王某舉報(bào)內(nèi)容不實(shí)，是由于其了解情況不全面或者對問題的理解認(rèn)識有偏差，其行為屬于錯(cuò)告，應(yīng)當(dāng)由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》（以下簡稱《檢舉控告工作規(guī)則》）第四十五條的規(guī)定對其進(jìn)行批評教育。

第二種意見認(rèn)為，王某根據(jù)道聽途說和主觀臆測，蓄意夸大、捏造事實(shí)，匿名向多部門散發(fā)舉報(bào)信，意圖使張某受到不良政治影響、名譽(yù)損失或者責(zé)任追究，其行為屬于誣告陷害，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《檢舉控告工作規(guī)則》第三十九條和2018年《紀(jì)律處分條例》第五十二條第二款定性處理。

意見分析

經(jīng)研究，我們同意第二種意見，王某的行為應(yīng)認(rèn)定為違反政治紀(jì)律，誣告陷害行為。

（一）準(zhǔn)確把握誣告陷害與錯(cuò)告的區(qū)別

實(shí)踐中，誣告陷害案件的查處難度較大，主要是難以準(zhǔn)確區(qū)分誣告陷害與錯(cuò)告，對誣告陷害行為的定性爭議較多、難以把握。從本質(zhì)上講，誣告陷害與錯(cuò)告性質(zhì)不同，但實(shí)踐中二者都表現(xiàn)為反映問題與事實(shí)不符，行為方式具有一定的交叉、包容或相似性，界限并不十分清晰，有些惡意舉報(bào)人會以“錯(cuò)告”為由逃避處理，給認(rèn)定和處理誣告陷害行為帶來困難。但是，2018年《紀(jì)律處分條例》和《檢舉控告工作規(guī)則》都對誣告陷害行為作出了明確規(guī)定，并就區(qū)分誣告陷害與錯(cuò)告提供了判斷標(biāo)準(zhǔn)、劃出了區(qū)分界限。我們認(rèn)為，區(qū)分誣告陷害與錯(cuò)告，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)把握以下幾個(gè)方面。

一是主觀意圖不同。誣告陷害通常是指舉報(bào)人出于打擊報(bào)復(fù)、栽贓嫁禍、猜疑嫉妒的動機(jī)，刻意捏造事實(shí)或偽造材料，意圖使他人受到不良政治影響、名譽(yù)損失或者責(zé)任追究，行為人主觀上對此具有故意心態(tài)（追求或放縱）；而錯(cuò)告是指舉報(bào)人出于維護(hù)黨紀(jì)法規(guī)、捍衛(wèi)權(quán)益和維護(hù)公平正義等正當(dāng)目的向黨組織和有關(guān)機(jī)關(guān)反映問題，其自認(rèn)為舉報(bào)內(nèi)容是真實(shí)的，但由于舉報(bào)人了解情況或認(rèn)識問題的局限性造成舉報(bào)失實(shí)，行為人主觀上對舉報(bào)失實(shí)具有過失。當(dāng)然，主觀目的判斷往往需要客觀證據(jù)的支持，我們既要注重通過談話獲取直接證據(jù)，也要注重扎實(shí)取證，通過綜合考量舉報(bào)問題來源、舉報(bào)內(nèi)容特點(diǎn)、舉報(bào)方式、舉報(bào)時(shí)機(jī)、舉報(bào)人與被舉報(bào)人之間關(guān)系等因素，準(zhǔn)確判斷舉報(bào)意圖，適當(dāng)時(shí)還可以運(yùn)用推定規(guī)則對行為人的主觀意圖進(jìn)行認(rèn)定。

二是舉報(bào)內(nèi)容的事實(shí)依據(jù)不同。誣告陷害是有意捏造事實(shí)，行為人往往顛倒是非、惡意編排、捕風(fēng)捉影，有的舉報(bào)看似內(nèi)容清晰、有理有據(jù)，但要么張冠李戴，要么無中生有；有的標(biāo)題和表述“上綱上線”，但反映問題不實(shí)際不具體，可查性不強(qiáng)；有的雖然直接點(diǎn)明問題，但沒有提供任何材料或說明，甚至主要是侮辱性表述?？偠灾褪桥e報(bào)內(nèi)容缺乏事實(shí)基礎(chǔ)。而錯(cuò)告舉報(bào)內(nèi)容一般都基于特定事實(shí)或經(jīng)歷，舉報(bào)人能夠大致說清問題來源，并非刻意捏造或偽造。實(shí)踐中，一些舉報(bào)人通常會刻意放大問題，把片面事實(shí)“放大”為主要事實(shí)，把小問題“渲染”成大問題，造成誣告、錯(cuò)告混同，增加了行為性質(zhì)認(rèn)定難度，需要辦案人員重點(diǎn)研判舉報(bào)內(nèi)容是“無中生有”還是“道聽途說”，是“添油加醋”還是“照本宣科”。本案例中，王某雖然看到張某與施工企業(yè)負(fù)責(zé)人交往較多，且聽到了有關(guān)張某可能存在廉潔問題的傳言，但這些都屬于“道聽途說”，充其量只能反映張某在履職過程中存在一定程度的廉政風(fēng)險(xiǎn)，但王某卻憑主觀臆測捏造張某“接受施工方宴請并收受禮品禮金”的事實(shí)，這就屬于“添油加醋”“無中生有”，帶有明顯的主觀惡意。

三是反映問題的方式不同。一般來說，誣告陷害中的舉報(bào)人知道自己所反映的“問題”是捏造的，經(jīng)不起核查，通常會采取比較隱蔽的舉報(bào)方式。同時(shí)，由于其主要目的是使他人受到不良政治影響、名譽(yù)損失或者責(zé)任追究，因此通常會采取“廣撒網(wǎng)”的方式多頭舉報(bào)，有意擴(kuò)大知情范圍，如果能夠引起紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)關(guān)注固然是好，即使“告不倒、查不實(shí)”，也會對被舉報(bào)人在思想壓力、工作狀態(tài)、組織評價(jià)、家庭關(guān)系、評優(yōu)晉升等方面造成實(shí)質(zhì)上的不良影響。而錯(cuò)告中舉報(bào)人的意圖是使有關(guān)部門啟動對相關(guān)人員或相關(guān)問題的調(diào)查，以盡快查明事實(shí)、糾正錯(cuò)誤、追究責(zé)任、挽回?fù)p失，因此往往會通過組織程序或正當(dāng)渠道，有針對性地向黨組織、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)反映問題，一般不會采取過于隱蔽的舉報(bào)方式（不排除舉報(bào)人為避免打擊報(bào)復(fù)而采取化名、匿名等形式），也不會向無關(guān)單位或部門散發(fā)舉報(bào)信。本案例中，王某同時(shí)向市、區(qū)兩級人大、政協(xié)、公安、檢察和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)投遞匿名舉報(bào)信件，這種多頭、散發(fā)的舉報(bào)方式，更容易給張某帶來不良的政治影響、名譽(yù)損失或者責(zé)任追究。

（二）認(rèn)定誣告陷害行為需要注意的問題

一是匿名誣告本身就屬于“政治品行惡劣”的行為。有觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)2018年《紀(jì)律處分條例》第五十二條第二款的規(guī)定，認(rèn)定誣告陷害行為，需要行為人具有“政治品行惡劣”的前提條件。我們認(rèn)為，這里的“政治品行惡劣”不具有構(gòu)成要件的作用，只屬于注意規(guī)定或者提示性用語：一方面提示誣告陷害行為屬于違反政治紀(jì)律范疇，體現(xiàn)了誣告陷害行為從“侵犯黨員權(quán)利、公民權(quán)利的行為”（2003年《紀(jì)律處分條例》）到組織紀(jì)律（2015年《紀(jì)律處分條例》）再到政治紀(jì)律（2018年《紀(jì)律處分條例》）的性質(zhì)演變過程，更加突出了該行為的政治危害性；另一方面提示誣告陷害行為是“政治品行惡劣”的同義語，即2018年《紀(jì)律處分條例》第五十二條第二款規(guī)定的違紀(jì)行為僅限于“制造”，該行為不符合黨員對黨忠誠老實(shí)的要求，造成了損害或不良影響，黨員干部有誣告陷害行為，本身就屬于“政治品行惡劣”。因此，在查處誣告陷害行為的過程中，一般不需要單獨(dú)調(diào)取能夠證明行為人“政治品行惡劣”的證據(jù)材料。

二是不以實(shí)際受到責(zé)任追究為必要條件。根據(jù)《檢舉控告工作規(guī)則》第三十九條第一款的規(guī)定，行為人采取捏造事實(shí)、偽造材料等方式反映問題，意圖使他人受到不良政治影響、名譽(yù)損失或者責(zé)任追究的，屬于誣告陷害。也就是說，只要行為人所捏造的違紀(jì)違法事實(shí)足以引起有關(guān)機(jī)關(guān)和組織追究被誣告陷害人的紀(jì)律或者法律責(zé)任即可，不需要被誣告陷害人實(shí)際受到了紀(jì)律或者法律責(zé)任追究。當(dāng)然，對于因誣告陷害行為導(dǎo)致他人錯(cuò)失提拔晉升、評優(yōu)評先、調(diào)整交流等機(jī)會，給他人身體狀況、家庭情況、工作狀態(tài)等造成消極影響的，或者引起有關(guān)機(jī)關(guān)和組織啟動責(zé)任追究程序的，辦案人員也要注意收集相關(guān)客觀證據(jù)，用以證明誣告陷害行為給他人造成的不良影響和后果。

三是區(qū)分不同情形予以適當(dāng)處理?？紤]到實(shí)施誣告陷害行為主體的多樣性，對不同主體應(yīng)當(dāng)實(shí)施分類處置的方式。其中，對于誣告陷害人系黨員、監(jiān)察對象的，要充分運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，根據(jù)情節(jié)輕重給予黨紀(jì)政務(wù)處分或相應(yīng)處理，涉嫌犯罪的移送公安、司法機(jī)關(guān)依法處理。對于黨員、監(jiān)察對象以外的其他舉報(bào)人員涉嫌誣告陷害的，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送有關(guān)單位依規(guī)依紀(jì)依法處理。為體現(xiàn)向誣告陷害者亮劍的堅(jiān)定決心和為干事創(chuàng)業(yè)者撐腰鼓勁的鮮明態(tài)度，一方面，根據(jù)《檢舉控告工作規(guī)則》有關(guān)要求和工作實(shí)際，對于具有“手段惡劣，造成不良影響的；嚴(yán)重干擾換屆選舉或者干部選拔任用工作的；經(jīng)調(diào)查已有明確結(jié)論，仍誣告陷害他人的；強(qiáng)迫、唆使他人誣告陷害的；其他造成嚴(yán)重后果的”等情形，從重處理。另一方面，有關(guān)單位或組織要及時(shí)與被誣告陷害的黨員干部以及監(jiān)察對象開展談心談話，加強(qiáng)心理疏導(dǎo)，消除顧慮，伸張正義，引導(dǎo)黨員干部干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為。需要特別注意的是，對于舉報(bào)人因了解情況不足或認(rèn)識問題的局限性造成舉報(bào)失實(shí)，主觀上不具有誣告陷害他人意圖的錯(cuò)告行為，不作為違紀(jì)違法行為評價(jià)。

四是注意執(zhí)紀(jì)執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。實(shí)踐中，濫用檢舉控告權(quán)利的行為表現(xiàn)形式多樣，要注重梳理總結(jié)誣告陷害與錯(cuò)告的具體情形，積累辦案經(jīng)驗(yàn)和調(diào)查取證方法，為打擊誣告陷害行為提供操作依據(jù)。根據(jù)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作實(shí)踐，誣告陷害行為的主要表現(xiàn)形式有：出于政治目的，玩弄權(quán)術(shù)，陷害、抹黑、詆毀他人；編造他人違紀(jì)違法事實(shí)，意圖轉(zhuǎn)移視線、混淆視聽，干擾阻撓組織審查調(diào)查；故意捏造事實(shí)，栽贓嫁禍、惡意中傷，打擊報(bào)復(fù)他人；個(gè)人非正當(dāng)利益或者不合理訴求沒有得到滿足，發(fā)泄私憤、抹黑詆毀他人，企圖謀取不正當(dāng)利益；等等。當(dāng)然，上述行為特征和表現(xiàn)形式難免掛一漏萬，實(shí)際工作中還應(yīng)結(jié)合案件具體情況綜合判斷把握，特別是對于反映問題復(fù)雜、誣告與錯(cuò)告行為交織的情形，如果暫時(shí)難以分清，不要急于處理，而應(yīng)組織力量仔細(xì)甄別，穩(wěn)妥審慎地作出認(rèn)定。需要注意的是，根據(jù)《檢舉控告工作規(guī)則》的規(guī)定，認(rèn)定誣告陷害行為應(yīng)當(dāng)經(jīng)設(shè)區(qū)的市級以上黨委或者紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。